湖南省龙山县人民检察院 彭 涛
内容摘要:检察机关提起公益诉讼是检察机关开启新局面的重要发力点。随着社会不断进步,新的问题不断出现,时代赋予检察机关新的重任。公益诉讼案件作为近几年重点把握的方向,在线索摸排、诉讼程序等方面还处于跃跃欲试的姿态,本文主要通过明确公益诉讼的内涵、意义和特征，并对当前检察机关提起公益诉讼的现实困境提出针对性建议，促进我国公益诉讼制度日趋完善。
关键词:检察机关、公益诉讼、行政公益诉讼、现实困境、解决途径
公益诉讼是指根据法律的授权，特定的国家机关、相关组织，对损害国家利益或社会公共利益的违法行为，向法院起诉，追究其法律责任的活动。公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种。近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害国家利益和社会公共利益的事件时有发生，成为全社会关注的焦点，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的愿望日趋强烈。作为国家利益和社会公共利益保护者、践行者的检察机关攻坚克难、担当作为，不断完善工作机制，履行公益诉讼检察监督职责，在推动工作再上新台阶方面作出了不少努力和推进。但不可否认的是，检察机关在开展公益诉讼工作方面面临的实际困难和问题较多，如何面对这些困难和问题，切实走出公益诉讼的现实困境，本文适时提出针对性建议，为更好地维护国家利益和社会公共利益作出积极有益的探索。
一、树立正确的办案理念，全面把握公益诉讼制度的内涵、意义和特征
1、什么是公益？
公益指的是“国家利益和社会公共利益”。社会公共利益突出的是“不特定多数人的利益”，它与集体利益不同但可与之相竞合。检察机关开展公益诉讼工作，就得时刻围绕保护公益这个核心，树立以公益为本的办案理念，把监督重点放在人民群众反映强烈、舆论关注度高、损害公益行为突出的问题上，及时有效地解决关乎人民群众生存和生活的切身问题，回应人民群众最强烈的司法期盼。
2、公益诉讼制度的意义
检察机关提起公益诉讼制度，是党中央在全面依法治国背景下构建权力监督制约体系作出的一项重大制度设计，对丰富和发展中国特色社会主义司法制度具有重要意义：它有效地弥补了我国公益诉讼制度中起诉主体缺位的问题，有利于促进行政机关依法行政、严格执法和推进法治政府建设；有利于加强国家利益和社会公共利益的保护，维护社会公平正义；也有利于完善检察监督体系，提升检察机关作为国家法律监督机关的权威性和影响力。
3、公益诉讼的特征
第一,诉讼目的的公益性。在私益诉讼中,原告起诉的目的是为了维护其私人利益,当事人适格是起诉的首要条件。而公益诉讼的目的则是为了保护国家利益或社会公共利益免受不法侵害或者在受侵害之后获得恢复或补救,这是与私益诉讼之间的根本性区别。
第二,起讼主体的扩张性。传统诉讼认为提起诉讼的当事人必须与案件具有直接的利害关系,与作为被告的当事人之间没有实体上的权利义务关系的,便不具备提起诉讼原告资格。公益诉讼则突破了“无利益则无诉讼”传统诉讼原则,起诉主体往往不是直接的利害关系主体,即不是违法行为的直接受害者。由于公益诉讼保护客体是国家利益或社会公共利益,受害者范围的广泛性和不特定性决定了起诉主体的特殊性和扩张性,法律必须授权给具有代表性的主体来参与诉讼活动追究违法者的责任。国家机关、社会组织、社会团体及个人都有可能基于法律法规的授权而具有起诉主体资格。
第三,裁判效力的广延性。传统私益诉讼由直接利害关系人提起,所以诉讼结果一般仅仅对直接利害关系人双方产生法律效力。公共利益涵盖环境保护、消费者权益保护、国有资产保护、国有土地使用权保护等社会生活的方方面面,不可能仅仅与某一个体产生直接联系。公共利益侵害行为一旦发生,其受害者是不特定的,因此要提起的公益诉讼的受益者也是不特定。尽管经过法律授权能够向法院起诉的主体是有限的,但是法院裁判结果的效力不应局限于起诉主体,而应当扩大到所有因公共利益受到侵害所涉及到或者可能涉及到的不特定的人群。
二、当前检察机关提起公益诉讼的现实困境
1、争取党组和检察长的重视与支持不够
实践证明，公益诉讼的顺利开展离不开党组和检察长的重视与支持，但一些检察机关领导对公益诉讼工作必要性、紧迫性的认识还不够深，未能将该项工作放到应有的突出位置来抓，有些虽然成立了领导小组，也做了一些工作，但“只动嘴皮，不动手脚”的现象普遍存在，致使工作未真正启动或仅停留于形式，未采取实质措施推动公益诉讼工作向前迈进。
2、对公益诉讼宣传不够，线索来源渠道单一
由于检察机关对公益诉讼宣传较少，人民群众知晓率很低，很多老百姓并不知道公益诉讼，不少人大代表、政协委员、行政执法机关也不够了解公益诉讼工作。不了解就谈不上理解和支持了，在一定程度上也影响到公益诉讼工作的开展。加上行政执法工作有一定的封闭性，检察机关也无从知晓其办案的内部信息。对于群众举报、媒体曝光的公益诉讼线索，也囿于专业性知识和调查取证能力的局限，难以全面调查成案。公益诉讼工作开展以来，由于检察机关对公益诉讼不甚了解，案件承办人也很难提供有价值的线索，而最常规的摸排方法，就是民行干警进行集中调卷，然后再逐一审查、甄别是否存在线索，为此耗费了大量的时间和精力。由于获取线索的渠道单一、方式机械、低效，导致线索成案率低。如此案源匮乏，致使公益诉讼工作陷入了无米之炊、无源之水的境地。
3、办案力量不足，队伍执法能力亟待提升
一是办案力量薄弱。近年来，关于民行检察职能的改革较多，新增业务也较多，使得民行整体办案力量已严重不足。尤其是检察人员分类改革实行之后，一般基层检察机关的民行部门只有一两名员额检察官，实际办案人不增反降，案多人少的矛盾更加突出，民行检察队伍胜任工作力不从心。二是办案能力不足。检察机关提起公益诉讼作为一项全新的工作任务，涉及社会管理的方方面面、行政执法的各个环节，对检察人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。检察机关民行检察部门人员往往懂侦查、会调查的人不多，从而陷入了不会干、不能干的“本领恐慌”。
4、诉前程序功用有待增强
在检察机关提起行政公益诉讼制度试点阶段，诉前程序发挥了很大作用，甚至可以说是主要作用，使得大部分案件在诉前程序得以顺利解决，维护了国家利益和社会公共利益。而产生如此大作用的原因是检察机关的特殊地位，即检察机关所拥有的职务犯罪的自侦权力。然而，随着国家监察体制改革的全面实施，检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能划归各级监察委员会，检察机关最具有震慑力的权力不存在了，检察机关发出检察建议能否再具有试点期间的效果，就不得不重新考虑。
5、不少行政机关本能抵触，拒绝配合
公益诉讼案件的提起往往要触及地区矛盾突出、情势复杂而敏感的领域。检察机关要顶着诉讼和舆论双重压力向行政机关的“权威”提出挑战。同时，有的行政机关对公益诉讼的理念和意义存在认识上的偏差，甚至片面认为检察机关提起公益诉讼就是在与其“唱反调”、“对着干”，致使一些行政机关对公益诉讼产生抵触情绪，等靠观望、不主动作为现象明显。从绝大多数行政公益诉讼案件来看,案件都是发生在基层,被告多数也是基层的行政机关,但由于行政机关上下级间的层级结构原因,也就是说绝大多数的行政机关一般都有其相应的上级主管机关,上级机关出于维护自身形象的目的,都会向同级党政机关或相对应的检察机关提出协调的请求。特别是近年来行政责任追究的力度加大后,各级政府及其工作部门对作为被告人的身份都会感到很大压力,由此自然会花更大气力在做方方面面工作,从而给检察机关办案增加了压力，案件往往走不到诉讼阶段,在诉前监督环节就终止。由于强制力度低,部分行政机关在整改措施上过于简单,问题的根本依然得不到解决,并且涉及生态环境破坏的二次污染爆发率极高,没有实现提起公益诉讼的最终目的。
6、无相应法律依据配合，局面尴尬
尽管一些地方的检察机关对于公益诉讼的研究与实践开展得如火如荼,却一直处于摸着石头过河的状态,既无完善的法律依据、又有重大理论争议,“无法可依”成为瓶颈。同时,由于没有法律明文规定作为支撑,各级法院在审理公益诉讼案件的过程中,也使得检察机关的介入显得无足轻重,故在具体的程序设计上也面临一系列的难题。在实践工作中,目前主要采用支持起诉、督促起诉的方式来办理公益诉讼案件,但从效力上均属于检察建议,是一种软约束,且形式单一。
7、人财物统管模式缺乏，公益诉讼成本高昂
由于公益诉讼一般来说其牵涉面广、影响力大，其诉讼费用一般来说都比较可观。如果财政部门不给于检察机关提起公益诉讼相应的支持，那么就会大大地提高提起公益诉讼的门槛，无法切实有效地将公益诉讼制度落实到实处。检察系统人财物统管模式还没完全建立，一旦涉案，检察机关往往要在地方行政部门力求“息事宁人”和上级检察机关要求“严肃查办”的矛盾中纠缠，多方面的压力使得检察机关在公益诉讼工作中不得不看地方的“脸色”行事。
三、解决途径
1、完善法律，寻求突破
要准确把握提起公益诉讼的范围。检察机关提起民事公益诉讼的案件范围限定在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件,要以生态环境和资源保护领域为重点,严格遵守试点范围,坚持监督到位不越位、尽职不越权,正确把握“公益”与“私益”的界限,防止将“公益”泛化,对不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护,避免诉权被滥用,以致影响试点工作的整体推进。在提起民事公益诉讼之前,要注意发挥适格主体的积极性,依法督促或建议其提起诉讼,只有在有关机关或组织没有提起,社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下,检察机关才可提起民事公益诉讼。
2、注重公益诉讼宣传，采取多种方式拓展案源
第一，树立检察“一盘棋”的理念，加强内部宣传，切实增强各内设业务部门发现公益诉讼线索的敏感性和专业性，建立线索发现和移送工作机制，建议将公益诉讼线索移送纳入员额检察官绩效考核加分项中，以鼓励其积极履行；第二，加强与公安、环保、食药品安全、国土等行政执法部门的沟通协作，充分利用“两法衔接”平台，探索建立行政执法与行政检察信息共享平台，从中获取案件线索；第三，积极运用电视媒体、报刊、“两微一端”、普法宣传、检察机关官网、微博、微信客户端、今日头条等渠道，多渠道、多手段、全方位宣传检察公益诉讼工作，提高人民群众的知晓度。第四，大力宣传检察机关办理的公益诉讼典型案例和经验做法，宣传检察机关公益诉讼在保护国家利益和社会公共利益所取得的成效，使更多机关、单位、社会组织及广大人民群众理解、认可、支持检察机关公益诉讼工作，营造保护公益人人有责的良好社会氛围。第五，加强与监察委的沟通，积极研究探索工作衔接机制，建立公益诉讼线索和职务犯罪线索双向移送机制；第六，时刻保持对新闻媒体的敏感性和关注度，及时跟踪社会热点焦点问题，从“曝光”事件中发现线索，同时鼓励公民、法人及其他社会组织积极参与保护公益活动，善于向检察机关提供公益诉讼线索。
3、把监督融于支持，督促行政机关依法正确履职
首先在办理公益诉讼案件时，我们要创新工作思维积极主动与相关行政机关充分沟通，把监督融于支持，充分运用法律监督职能，帮助解决其依法行政中遇到的难点问题，让他们看到实实在在的成效，进一步实现双赢、多赢、共赢的效果，使行政机关由抵触、被动接受监督变为主动要求监督，主动协调支持配合我们的工作。其次，对办案可能产生的政治效果、法律效果和社会效果进行预判，制定相应的措施和解决方案，做到“三个效果”的有机统一；再次，注重做好诉前检察建议与提起公益诉讼请求的衔接，准确把握案件焦点，使检察建议要求和诉讼请求保持协调一致，准确适用法律，确保检察建议的合法性、合理性，从而进一步达到督促行政机关依法正确履职、违法行为人积极整改、国家和社会公共利益得到有效维护的目的。
4、充分履行诉前程序，审慎提起公益诉讼
要将“保护公益”作为办案核心，充分履行诉前程序，严格审查提起诉讼条件，实时进行动态跟进监督。检察机关应加强与各级监察委员会的联系和沟通，及时将提起行政公益诉讼中行政机关败诉的案件抄报给各级监察委员会，以便监察委员会及时发现行政违法与犯罪问题，以此促进行政机关重视诉前程序，在诉前能积极主动纠正违法行为和履行法定职责，从而进一步促进诉前程序顺利推进，并促进行政公益诉讼的良性发展。
5、加强外部沟通协作，争取社会各界的理解支持
第一，积极争取党委、人大、政府的领导支持。带着具体案件、具体问题，向党委、人大、政府报告公益诉讼工作情况，争取理解和支持。要通过党委、人大、政府领导的支持，协调解决具体问题，积极促进党委、人大、政府出台检察机关开展公益诉讼工作相关实施意见。第二，主动加强与行政机关的沟通，坚持把推进问题解决作为履职尽责的首要目标，在监督中寻求配合，努力为公益诉讼的开展营造良好的外部环境。要通过书面汇报、专题汇报等多种形式，积极向党委汇报公益诉讼的新规定、新动态、新情况，认真征求意见建议，确保工作思路与党委要求保持一致，积极争取党委的理解和支持。第三，要深入剖析案件背后折射的社会治理漏洞，通过案例剖析会、检察建议等形式，积极为党委政府决策建言献策，为推动开展全县城乡环境大整治发挥积极作用，为公益诉讼工作的开展提供良好的制度推手。
6、加强队伍建设，提高办案人员的专业能力和技术水平
队伍建设要不断加大人力物力支持，将政治性强、业务素质高的干警充实到民行检察工作中。国家监察体制改革后，检察机关的编制配备和机构设置都发生了巨大变化，检察机关应及时调整检察队伍“阵型”，开展具有针对性的专业培训和技术培训，充实民行检察力量。第一，要结合检察官入额遴选、招录等方式，有倾向性地为民行检察部门充实人员配备，确保人员配备与民行职能拓展和业务增长成正比；第二，要加大业务培训力度。公益诉讼是检察机关一项全新的检察业务，要就检察人员案件线索挖掘能力、调查取证技巧、文书写作水平、庭审应答技能开展专业性、针对性强的培训，要邀请专门执法人员、相关专家授课，进行实地调研，通过采取专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式，强化业务学习和实务素能培养，发挥检察一体化优势，切实提升检察人员的办案能力，为公益诉讼的可持续发展奠定坚实的人才基础。
7、健全款项管理
建立完善公益诉讼救济资金专项管理机制，成立诸如环保赔偿基金、消费者赔偿基金等，对赔偿款项进行妥善保管，确保其保值增值，并依法处理赔偿款项。对未起诉的利害当事人申请适用判决，经审查符合条件的应予以支持，从专项资金中提取部分款项给付。
